中國內部審計協(xié)會(huì )?2022-01-14 16:00 發(fā)表于北京

以下文章來(lái)源于審計觀(guān)察，作者任青

審計觀(guān)察.

中華人民共和國審計署主管，中國時(shí)代經(jīng)濟出版社有限公司主辦

工程質(zhì)量關(guān)系到經(jīng)濟建設的高質(zhì)量發(fā)展水平，國務(wù)院辦公廳、住房城鄉建設部曾多次發(fā)文要求加強工程質(zhì)量管理，但有些企業(yè)（本文指建設單位）投資建設項目的工程質(zhì)量仍然存在問(wèn)題。如在抽查項目經(jīng)理近一個(gè)月到崗天數時(shí)，還存在技術(shù)管理人員未到崗而采集簽名信息情況，此情況已被地方政府部門(mén)通報批評，其中個(gè)別國有企業(yè)也在通報名單中。這些企業(yè)的工程質(zhì)量令人擔憂(yōu)，亟須完善企業(yè)工程質(zhì)量?jì)炔靠刂啤?

一、工程質(zhì)量管理不到位的主要原因

(一）企業(yè)工程質(zhì)量?jì)炔靠刂拼嬖谌毕?

有些企業(yè)不重視內部控制制度建設，工程質(zhì)量?jì)炔靠刂浦贫任唇⒒蛄饔谛问剑髽I(yè)相關(guān)管理人員和員工未能正確履行職責，無(wú)法保障工程質(zhì)量。有的大型企業(yè)對工程項目采用分散管理方式，企業(yè)內部職能部門(mén)或所屬小型企業(yè)獨自管理工程項目業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程，未建立相互制約的工作機制，無(wú)法實(shí)施有效的內部控制，大型企業(yè)的多層級管理體系無(wú)法有效管控工程質(zhì)量。

(二）監理、檢測單位未能合規執業(yè)

有些監理單位未建立內部控制制度或內部控制未有效運行，監理人員未能正確履行職責和規范執業(yè)，甚至未到崗履職，無(wú)法保障工程質(zhì)量。有些檢測單位執業(yè)理念不正確，違規執業(yè)，無(wú)法保障檢測報告真實(shí)性，未能如實(shí)反映工程質(zhì)量缺陷問(wèn)題。國務(wù)院辦公廳于2017年2月印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求“加強工程質(zhì)量檢測機構管理，嚴厲打擊出具虛假報告等行為”。檢測單位出具虛假檢測報告現象不是個(gè)案，嚴重影響工程質(zhì)量檢測行業(yè)的整體信譽(yù)，影響檢測報告可信度。

(三）地方政府部門(mén)監管方法有待改進(jìn)

有的地方政府部門(mén)要求新建住宅的工程質(zhì)量經(jīng)工程建設各方主體簽章確認、竣工驗收合格后，還應由建設單位組織購房人對房屋施工質(zhì)量進(jìn)行查驗，查驗合格才能交付使用。此方法無(wú)法查驗出該工程項目所有工程質(zhì)量缺陷，無(wú)法作為監理、檢測單位未能合規執業(yè)的補救措施，折射出政府監管方法和力度有待改進(jìn)。

(四）未能正確審計工程質(zhì)量?jì)炔靠刂?

工程質(zhì)量反映企業(yè)工程質(zhì)量?jì)炔靠刂扑剑瑑炔繉徲嫅O督檢查工程質(zhì)量?jì)炔靠刂朴行裕行﹥炔繉徲嫏C構及其人員未執行或未認真執行工程質(zhì)量?jì)炔靠刂茖徲嫵绦颉Ｓ行┙?jīng)濟責任審計項目也未關(guān)注工程質(zhì)量問(wèn)題，未對企業(yè)的工程質(zhì)量?jì)炔靠刂七M(jìn)行審計。

二、審計工程質(zhì)量?jì)炔靠刂频闹匾?

(一）內控規范要求審計監督內部控制全體系

財政部等五部委于2010年4月印發(fā)的《企業(yè)內部控制應用指引》（簡(jiǎn)稱(chēng)《內控指引》）中《企業(yè)內部控制應用指引第11號——工程項目》明確“企業(yè)應當建立和完善工程項目各項管理制度……確保工程項目的質(zhì)量”。財政部等五部委于2008年5月印發(fā)的《企業(yè)內部控制基本規范》（簡(jiǎn)稱(chēng)《內控規范》）要求“內部審計機構應當結合內部審計監督，對內部控制的有效性進(jìn)行監督檢查”。即內部審計機構及其人員應監督檢查內部控制全體系，包括工程質(zhì)量?jì)炔靠刂啤?

(二）內控審計準則要求審查工程質(zhì)量?jì)炔靠刂朴行?

中國內部審計協(xié)會(huì )于2013年8月發(fā)布《內部審計具體準則——內部控制審計》，明確“內部審計的責任是對內部控制設計和運行的有效性進(jìn)行審查和評價(jià)……促進(jìn)組織改善內部控制及風(fēng)險管理”，同時(shí)明確“內部審計人員根據管理需求和業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)，可以針對……工程項目……等，對業(yè)務(wù)層面內部控制的設計和運行情況進(jìn)行審查和評價(jià)”，包括對工程質(zhì)量?jì)炔靠刂圃O計和運行的有效性進(jìn)行審查和評價(jià)。

(三）建設項目審計實(shí)務(wù)指南要求檢查測試工程質(zhì)量?jì)炔靠刂?

中國內部審計協(xié)會(huì )發(fā)布的、于2021年8月起施行的《第3201號內部審計實(shí)務(wù)指南——建設項目審計》（簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）明確建設項目質(zhì)量管理審計內容，審計工程質(zhì)量及其管理，檢查并測試工程質(zhì)量?jì)炔靠刂啤Ｃ鞔_“國家審計機關(guān)和審計人員……也可參考使用本指南”。

(四）經(jīng)濟責任審計規定和準則均要求審計工程質(zhì)量?jì)炔靠刂?

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年7月印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規定》，明確?“經(jīng)濟責任審計應當以……公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎……依規依法確定審計內容”，同時(shí)明確經(jīng)濟責任審計內容包括“企業(yè)法人治理結構的建立、健全和運行情況，內部控制制度的制定和執行情況”。中國內部審計協(xié)會(huì )于2021年2月發(fā)布《內部審計具體準則——經(jīng)濟責任審計》，明確“經(jīng)濟責任審計的主要內容一般包括……管理制度的健全和完善，特別是內部控制和風(fēng)險管理制度的制定和執行情況……重要經(jīng)濟項目的投資、建設、管理及效益情況”。無(wú)論是國家審計機關(guān)及其審計人員，還是企業(yè)內部審計機構及其人員，都必須對工程質(zhì)量的內部控制制度和執行情況進(jìn)行審計監督。

三、強化審計監督合力 并完善工程質(zhì)量?jì)炔靠刂频拇胧?

(一）國家審計與內部審計協(xié)同監督，強化審計監督合力

一是國家審計監督檢查內部審計工作質(zhì)量。企業(yè)內部審計機構及其人員監督檢查工程質(zhì)量的內部控制有效性，相關(guān)審計報告報送本地區審計機關(guān)，接受審計機關(guān)的監督和指導，并作為審計機關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟責任審計的參考內容，提高審計工作效率，實(shí)現國家審計與內部審計協(xié)同監督。

二是審計工程質(zhì)量監管事項。將工程質(zhì)量監管事項作為地方政府工作績(jì)效考核內容，作為黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計內容。通過(guò)經(jīng)濟責任審計，督促地方政府積極解決本地區存在的工程質(zhì)量及管理問(wèn)題，充分發(fā)揮地方政府監管作用，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為企業(yè)排憂(yōu)解難，營(yíng)造企業(yè)內部控制正常運行的良好氛圍。

三是進(jìn)一步增強協(xié)同監督力度。中央審計委員會(huì )辦公室、審計署于2021年6月22日印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規劃》，明確國家審計工作包括國有企業(yè)審計和經(jīng)濟責任審計，明確“加強對國有及國有資本占控股或主導地位的國有企業(yè)以及國有資本監管部門(mén)的審計”。將增加對國有企業(yè)的審計頻次和審計內容，進(jìn)一步增強國家審計與內部審計協(xié)同監督的力度，強化審計監督合力。

(二）審計工程質(zhì)量管理資料，檢查工程質(zhì)量的內部控制有效性

一是工程建設各方主體應貫徹執行《質(zhì)量手冊》。住房城鄉建設部于2018年9月印發(fā)《工程質(zhì)量安全手冊（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《質(zhì)量手冊》），明確工程建設各方主體行為準則、工程實(shí)體質(zhì)量控制、質(zhì)量管理資料、安全管理資料等內容，質(zhì)量管理資料包括建筑材料進(jìn)場(chǎng)檢驗資料、施工試驗檢測資料、施工記錄和質(zhì)量驗收記錄等4項資料類(lèi)別，各省級住房城鄉建設主管部門(mén)可在《質(zhì)量手冊》的基礎上，制定實(shí)施細則。要求建設、勘察、設計、施工、監理、檢測等工程建設各方主體依法對工程質(zhì)量安全負責，應將工程質(zhì)量安全要求落實(shí)到每個(gè)工程項目、每個(gè)員工，落實(shí)到工程建設全過(guò)程。

二是以《質(zhì)量手冊》為審計依據。《指南》第一章“概述”第二節“建設項目審計要求”明確審計要與組織內部管理工作協(xié)同，“以組織內部與建設項目相關(guān)的管理制度為標準”。《質(zhì)量手冊》是組織制定建設項目相關(guān)管理制度的依據，可以作為審計依據。

三是檢查內部控制有效性。企業(yè)內部審計機構及其人員根據《指南》要求，審查工程項目的質(zhì)量管理資料是否合規，是否符合《質(zhì)量手冊》要求，審查監理單位和檢測單位執業(yè)過(guò)程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄、檢測報告等信息合理性，分析判斷工程質(zhì)量的內部控制有效性。同理，還可以審計工程項目的安全管理資料。

四是檢查工程質(zhì)量管理資料真實(shí)性。工程質(zhì)量存在問(wèn)題的，后期會(huì )進(jìn)行維修，這筆支出由施工單位或本企業(yè)支付。分析工程項目竣工后的維修情況和維修費用，結合實(shí)地查驗，判斷工程質(zhì)量是否存在缺陷，分析、審查工程質(zhì)量管理資料真實(shí)性和合理性。

五是隨機抽查和督促整改。為了提高審計工作效率，節約審計人力資源和成本，大型工程項目可以全面審計工程質(zhì)量管理情況，而小型工程項目可采用隨機抽查和督促整改方式。即將某時(shí)間段的眾多小型工程項目進(jìn)行編號，分為若干批次（組），按照一定比率隨機抽查，結合實(shí)地查驗，審查工程質(zhì)量管理資料完整性和合理性。若存在問(wèn)題，則本批次全部退回本企業(yè)工程管理部門(mén)，進(jìn)行審計整改和自查整改未抽檢的工程項目，之后再次隨機抽查本批次，直至整改到位。

(三）強化責任追究

國務(wù)院辦公廳于2019年9月印發(fā)《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)住房城鄉建設部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導意見(jiàn)的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），要求“嚴格監管執法。加大建筑工程質(zhì)量責任追究力度，強化工程質(zhì)量終身責任落實(shí)”，對違反有關(guān)規定的單位和個(gè)人依法追究責任。通過(guò)強化責任追究，督促企業(yè)完善工程質(zhì)量?jì)炔靠刂疲_保工程質(zhì)量創(chuàng )優(yōu)達標。

(四）約定經(jīng)濟合同相關(guān)內容，厘清工程建設各方主體責任

按照《質(zhì)量手冊》內容，在相關(guān)經(jīng)濟合同中進(jìn)行約定和增補內容，厘清工程建設各方主體責任。監理單位和檢測單位執業(yè)過(guò)程所形成的隨機抽樣資料、原始記錄等信息需向企業(yè)提供，實(shí)現執業(yè)責任可追溯。防范監理、檢測單位弄虛作假，篡改所保存的資料和記錄，逃避、推卸責任。企業(yè)督促監理、檢測單位和人員合規執業(yè)，為保障工程質(zhì)量把好關(guān)。??

(五）通過(guò)審計整改，完善工程質(zhì)量?jì)炔靠刂?

一是完善內部控制制度。企業(yè)應按照《內控規范》和《內控指引》要求，結合《質(zhì)量手冊》具體內容，建立健全工程質(zhì)量的內部控制制度，加強績(jì)效考核，督促企業(yè)相關(guān)管理人員和員工認真履行職責。

二是實(shí)行相互制約機制。為了加強工程質(zhì)量管理，及時(shí)發(fā)現工程質(zhì)量及其管理存在的問(wèn)題，企業(yè)內部職能部門(mén)不能獨自執行工程項目業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程，工程項目的管理部門(mén)與使用部門(mén)不能為同一部門(mén)，兩者職能相分離。所屬小型企業(yè)的工程項目由上級企業(yè)派駐工程管理人員，集中管理，提高工作效率，節約人力資源和成本，堵住管理漏洞。??

三是實(shí)行工程項目信息化管理。《內控規范》要求“企業(yè)應當運用信息技術(shù)加強內部控制，建立與經(jīng)營(yíng)管理相適應的信息系統，促進(jìn)內部控制流程與信息系統的有機結合，實(shí)現對業(yè)務(wù)和事項的自動(dòng)控制，減少或消除人為操縱因素”。企業(yè)按照此要求實(shí)行工程項目信息化管理，建立工程項目管理信息系統，收集施工圖、竣工圖、工程簽證單和經(jīng)濟合同等電子版或紙質(zhì)版的掃描文檔、圖像，收集工程管理過(guò)程的各種內業(yè)資料，包括質(zhì)量管理資料和安全管理資料。在信息系統上，實(shí)行相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的審核和審批，形成相互制約的工作機制。

四是強化企業(yè)首要責任。《意見(jiàn)》要求“嚴格落實(shí)工程質(zhì)量責任……特別要強化建設單位的首要責任”。《通知》要求“突出建設單位首要責任。建設單位應加強對工程建設全過(guò)程的質(zhì)量管理，嚴格履行法定程序和質(zhì)量責任”。企業(yè)作為建設單位，必須擔當此責任，主動(dòng)作為，克服工作中的困難，督促工程建設其他主體按照《質(zhì)量手冊》規范自身行為。企業(yè)將所發(fā)現的問(wèn)題及時(shí)報送本地區住房城鄉建設主管部門(mén)，使得政府監管的信息內容更詳實(shí)，實(shí)行更有效的政府監管。????

總之，實(shí)行國家審計和內部審計協(xié)同監督，強化審計監督合力，督促工程建設各方主體合規履職，促進(jìn)地方政府部門(mén)優(yōu)化監管工作，保障工程質(zhì)量。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，應積極提升工程質(zhì)量?jì)炔靠刂扑剑瑸槠渌兄破髽I(yè)作表率，實(shí)現國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。